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存款保险制度:从幕后走向前台

2020-03-03 08:30:55 分类:保险知识    

  存款保险(放心保)制度:从幕后走向前台

  作为对大萧条反思的产物—存款保险制度曾大受肯定,广为采纳。然而,2008年的经济危机给予其无情一击,一时间质疑之声、捍卫之辩往来交织,充斥报端、杂志首页及电视节目,好不热闹。争吵过后,存款保险制度仍是主流。

  存款保险制度有什么样的作用又面临什么样的挑战?我们为什么要建立存款保险制度?建立存款保险制度需要克服哪些困难?如何建立符合我国国情的存款保险制度?本期文章为您精彩呈现。

  1929-1933年的大萧条是人类经济史上罕见的经济灾难,它以短缺和过剩的矛盾面目出现,以破坏和灾难的结局告终。它用残酷打破了人们对自由市场完美主义的笃信,它用黑暗烘托出人性的缺点,它用无奈揭示出制度的缺陷。大萧条的脚步已经远去,但人们对大萧条的恐惧和反思从未成为随历史而消散。

  一、存款保险制度应时而生

  很多学者认为,大萧条破坏了金融系统的稳定性,使得银行等金融机构不能为经济发展输送“血液”,从而加重了危机并延缓了复苏的时间。为了防止类似现象重演,1933年,美国国会通过了《格拉斯·斯蒂格尔法》,主张对金融市场进行严格的监管,实现分业经营,其中包括成立联邦存款保险公司。同年9月11日成立了世界上第一家独立的金融监管机构—美国联邦存款保险公司(FDIC),FDIC为10万美元以下存款提供保险—即一旦某家银行破产,10万美元以内的存款由该存款保险公司负责偿还给储户。美国存款保险制度的建立,对快速恢复大众对金融机构的信心、稳定金融秩序和摆脱经济危机起到了非常重要的作用。

  二、存款保险制度在全世界的扩展

  美国并不是全世界最早建立存款保险制度的国家,早在1924年,捷克斯洛伐克就创立了首个全国信用和存款保险制度,成为世界上第一个建立存款保险制度的国家。但捷克斯洛伐克是个小国,它对世界经济的影响力非常有限,而且其存款保险制度的持续时间也较短,于1938年即停止运转。相比之下美国于大萧条中建立的存款保险制度,随着美国国际经济地位的上升和世界经济格局的变化而不断调整和完善,在金融监管检查和金融风险预警及控制等方面发挥了很大作用,对稳定美国金融秩序和经济形势功不可没,因而,成为世界存款保险制度的典范。

  二十世纪80年代以来,世界范围内银行危机和货币危机频发,世界很多国家深感建立存款保险制度的必要性,并相继推出了存款保险制度。目前,大约有110多个国家建立了存款保险制度,其中既有发达国家又有发展中国家。进入二十一世纪,随着二十世纪初的互联网泡沫和2008年经济危机接连发生,一些尚未建立存款保险制度的国家也开始积极研究和筹划建立存款保险制度。

  三、各国存款保险制度的比较分析

  已建立存款保险制度的国家众多,由于各自的经济发展水平、政治社会制度和历史文化不同,他们的存款保险制度也呈现出巨大的差异。但仔细分析各国的存款保险制度,比较不同国家之间存款保险制度的异同,分析各国存款保险制度的运行效率和效果,总结出一般性的趋势和带有普遍性的问题,无疑对我们国家及其他一些尚未存款保险制度的国家有重要的参考价值。

  (一)国外存款保险制度的分类

  1.按照存款保险机构对参保机构是否具有监督检查的职能可以将存款保险制度分为两类:

  一是监管—理赔型保险制度,如美国、加拿大的存款保险制度。这种保险制度以美国联邦存款保险制度为代表,其主要特点是将存款保险和投保银行的监管统一起来,通过存款保险促进投保银行的监管,通过对投保银行的监管来保证存款保险的初衷。如FDIC有权对投保银行的经营业务和财务状况进行检查并要求投保银行定期向FDIC报告统计数据和信息;FDIC有权对有问题的投保银行进行包括规劝、责令整改、取消参保资格和勒令停业在内的处罚。这种类型的存款保险制度一般在政府主导下运作,具有较大的权限,承担较多的职责。当然,现实中这种存款保险制度下,存款保险机构对投保银行的监管权限也有大小差异,如美国和加拿大的存款保险机构拥有较大的监管权限,而德国和印度的存款保险机构则监管权限相对较小。

  二是理赔型存款保险制度,如意大利、法国、英国等欧洲国家的存款保险制度。这类存款保险制度一般不事前介入投保银行的运营监管,也无权要求对投保银行进行检查,当然更谈不少处罚了。在机构设置和制度目标等方面,理赔型存款保险制度也有显著的特征:一是一般通过行业协会的形式履行其职能,与政府保持一定的独立性;二是制度目标上,更侧重于保护存款人,特别是中小个人存款者的利益;三是参保方式方面,强制性较弱,大多采取自愿参保或自愿与强制相结合的方式。

  2.按照存款保险管理机构的性质不同,可以分为三种类型:

  一是政府主导型的存款保险制度,如美国和加拿大。这种存款保险制度下,政府直接设立专门机构,或者设置隶属于中央银行的专门机构对存款保险事宜进行专职管理,这种机构架构有利于增强存款保险制度的权威性。

  二是行业协会管理类型,如德国、日本和法国。即由吸收存款的金融机构自发成立行业性存款基金组织来履行相关的存款保险职能。这种机构一般通过行业自律协议和银行协会规程设立和进行管理,有利于发挥社会组织的专业性和独立性。

  三是共同管理保障型,如荷兰的存款保障局、挪威的存款保障基金、比利时的贴现及保障局等。这种架构下,由政府和银行协作,共同设立管理机构,对存款保险事宜进行管理。

  3.按照存款保险制度是否设置最高限额,可以对全世界范围的存款保险制度做如下分类:

  一是限额型存款保险制度。现有的110多个建立了存款保险制度的国家中,绝大多数国家对保险理赔实行了最高限额。但限额型各国的具体方法有所差异,如意大利、英国等国实行分档分类限额,而其他国家则实行一次性统一限额;有些国家实行绝对额度限额,另一些国家则实行按存款比例限额。

  二是全额保险型存款保险制度,如挪威、德国的储蓄银行保障基金和信用合作银行保障方案等。现有世界存款保险制度中,真正实施这种存款保险制度的国家较少,一些国家会在特殊时期实施这种制度,如日本和韩国曾在亚洲金融危机中就曾短暂实施过此类制度。

  (二)国外存款制度要素差异分析

  1.存款保险制度目标比较

  国外存款保险制度的目标是非常多元的,如保护中小储蓄者的利益、提高公众对金融机构的信任、有助于新设银行和中小银行的生存、减小发生挤兑的风险、减缓银行破产引发的震荡等。英国、印度、意大利等国的存款保险制度的主要目标在于保护中小储户的利益;而美国、加拿大的存款保险制度将保护中小储蓄者、增强金融体系活力、保持金融秩序稳定共同作为存款保险制度的目标。存款保险制度目标的差异主要与本国的金融体系及传统有关。

  2.存款保险制度的法律保障比较

  绝大多数国家的存款保险制度是通过立法机关的法律确定的,此外围绕存款保险制度的基本法律配套相应的细则,这些共同构成存款保险制度的制度体系。存款保险制度体系对存款制度的目标、管理机构及人员组成、职责范围及权限、保险基金来源于运用、参保方式与投资资格、理赔程序及最高限额等做了具体规定。另外,世界各主要国家往往随着世界经济形势及本国实际的变化而不断修订,及时的法律法规修订对存款保险制度发挥其作用具有非常重要的意义。存款保险制度的差异很大程度上与各国的司法及立法根本制度,以及政权性质有关。

  3.存款保险对象及范围比较

  存款保险对象是存款保险的具体标的物种类。由于金融业务的不断创新和金融业务的混业经营已经成为一种潮流,各国金融市场和金融机构的发展程度存在巨大差异,所以各国的存款保险对象及其范围也存在重要差异:

  (1)对于不同币种的存款,有些国家如加拿大、英国、法国等国只对本币存款予以保险,对外币存款不提供保险;有的国家如美国、德国对所有币种的存款均给予保险。

  (2)有些国家如美国、加拿大只对同业存款给予保险;有的国家如德国、法国、英国、日本则不对同业存款进行保险。

  此外,是否对非居民分支银行和本国在外的分支机构经营的存款给予保险,各国的存款保险制度也不尽相同。

  不同国家的存款保险制度的目标、本国存款及存款人的构成分布特征等方面差异巨大,这就决定了各国的存款保险制度的对象和范围出现很大差异。

  4.参保方式与投资资格比较

  存款保险制度的参保方式主要有两种:自愿与强制参保。由于不同金融机构的经营模式和业务范围有较大不同,不同层次金融机构的道德风险及逆向选择的可能性大小不一,这意味着并不是所有的金融机构都要参保;又由于信息不对称和参保所需承担的成本费用,并不是所有的银行都愿意参保。因此,各国应该根据本国经济社会发展水平、历史文化传统和金融市场和金融体系发展现状,确定哪些金融机构需要参加存款保险及采取何种方式参加存款保险。从现有存款保险制度现状来讲,世界绝大多数建立存款保险制度的国家都采取了强制参保的形式。

  5.存款保险基金的来源与运用比较

  国外存款保险基金的来源主要有四项:(1)保险费收入。按照存款保险制度规定,投保存款金融机构需要向存款保险管理机构缴纳一定的保险费,这部分收入是存款保险基金最主要、最稳定的收入流。(2)基金投资收益。为了保值增值,提高存款保险基金的利用效率,各国存款保险制度一般规定存款保险机关在保证基金安全性和流动性的前提下进行投资。存款保险基金的资金一般投向国库券、大公司债券、股票等证券产品。在美国、加拿大等国,投资收益已成为保险基金的最大收入源。(3)资本金,即基金成立初期有基金管理机构股东、会员或相关出资人(往往是财政部、中央银行、金融机构)认缴的资金。(4)临时收款。在发生较大规模银行破产倒闭事件时,保险基金往往需要向中央银行借款,是为存款保险基金的又一来源。

  存款保险基金的运用支出主要有五项:(1)存款理赔支出。按照存款保险制度设计的宗旨,当部分金融机构破产倒闭无力清偿储蓄者存款时,保险基金需要对满足赔付条件的存款者进行赔付。(2)管理费用。存款保险管理机构的日常运作需要一定的经费支持,这需要从存款保险基金中支取。(3)投资。闲置的富裕资金需要寻找投资渠道进行投资以获取收益,这是保险基金的一个重要资金运用项目。(4)归还借款。由于经济发展和金融行业经营具有不确定性,一旦出现银行破产倒闭,保险基金本身的财力往往不足以支持理赔需求,于是会产生借款。一旦危机烟消云散,保险基金的现金流又会恢复稳定,这时就会归还借款。(5)向流动性不足的银行提供暂时流动性。一些国家的保险基金在某种程度上会扮演最后贷款人的角色,这会形成保险基金的一项资金运用。

  6.保险费缴纳、保险费率与保险成本负担管理比较

  各国对于应缴纳保险费及其缴纳、逾期处理等都有详细的规定,应缴缴纳保险费一般由保险费率决定。而各国对于保险费率有不同的确定方式:一是单一费率制;二是风险厘定费率制,即基于风险评估来确定不同投保存款金融机构保险费率。现有110多个已建立存款保险制度的国家,绝大多数实行单一费率制,这种费率制在现实中简单易行,但容易引发各种逆向选择和道德风险。有鉴于此,一些实行单一费率制度的国家如加拿大和美国近年来开始改革其费率制度,他们对投保金融机构的运用状况和风险进行评估,而后据此确定每个投保金融机构的保险费率。对于经营稳健、风险较小的投保金融机构收取较低的存款保险费率,对经营不够稳健、风险较大的则采取相反措施。这种做法不仅进一步增强了存款保险制度的公平性,而且对减少逆向选择和道德风险有非常重要的作用。但是要实施好这项制度,需要相应的配套措施、风险评估机制,以及聘请相关专业人员,成本较为高昂。即便实施了评估,评估结构的准确性也难以保证。正因为此,除了加拿大和美国等少数国家之外,其他各国均采用单一费率制。

  迄今为止,绝大多数国家的存款保险成本是由投保金融机构本身承担的。由于金融机构吸收存款的业务属于负债业务,因而存款人是不愿意主动承担保险成本的。如果一些投保存款金融机构提出分担成本的策略,另一些银行会选择自己承担成本来吸引存款者。而且,所有银行要达成一个统一要求存款者分担存款保险成本的协议很难,即使达成也不能有效运行,因为它不是纳什均衡。所以,对投保存款金融机构来讲,在没有强制规定的情况下,与存款人分担存款成本是不可能的。而现实中,最愿意自己独自承担存款保险成本以吸引存款的金融机构,往往是那些自身金融服务较差、偏好风险的金融机构,在存款保险制度下,存款者没有激励去甄别金融机构的优劣,进而给各种“柠檬”以可趁之机,而“柠檬”的泛滥会危及金融市场的稳定性,这就是典型的逆向选择。所以,一些国家如英国开始尝试国家强制措施来要求存款人承担一定的风险来降低逆向选择。

  (三)国外存款保险制度的运行经验

  国外存款保险制度已经运行了多年,在具体运行的过程中,积累了不少经验,及时地总结这些经验,对我们国家建立存款保险制度具有重要的现实意义。

  1.根据本国的政治、经济架构和历史文化传统,建立适合本国的存款保险制度

  各国在建立存款保险的时间和动因方面存在很大差异,同时上文的分析表明,各国的存款保险制度在目标、职能等方面也存在很大差异,这主要由各国不同的政治、经济、文化背景决定的。但存款保险制度的差异性并不否定存款保险制度的统一,其统一性就是保护中小存款者的利益,促进金融秩序的稳定。

  2.存款保险制度的建立要有良好的法律基础

  存款保险制度的构建和有效运行需要法律保障。回顾全球存款保险制度的建立过程,均专门通过了存款保险相关法律。如美国1933年通过了《格拉斯-斯蒂格尔法》。日本的存款保险制度也有完备的法律基础,如1971年通过的《存款保险法》和《农水产业合作社储蓄保险法》等。

  3.存款保险制度并不保证不发生银行危机

  二十世纪80、90年代以及2008年经济危机中有大批银行倒闭,促使人们重新评估存款保险制度的有效性。目前,几乎所有国家仍在坚信存款保险的意义,但对制度本身的缺陷进行了反思和调整,如美国在危机后对其存款保险制度进行了改革,将费率修改为厘定风险费率。

  存款保险制度检视

  一、国外存款保险制度的积极作用

  存款保险制度在世界范围的扩展以及存款保险制度本身的动态调整,对各国的金融稳定和经济发展产生了很多积极影响。我国的一些学者对包括FDIC在内的一些典型国家的存款保险制度的绩效情况做了数据分析,得出了很多重要的、具体的结论。总结他们的研究,存款保险制度主要有以下积极作用:

  一是强化金融体系的稳定性。金融秩序的混乱会引发严重的经济、社会问题。一旦银行等存款性金融机构破产,一方面会通过连锁反应导致大量企业破产,而破产浪潮会加剧银行经营管理者的悲观情绪和恐惧,从而在经济形势明朗之前,会大幅削减贷款及其他投资活动,最终导致货币资金供给的萎缩,严重时会恶化经济危机,延缓经济复苏的步伐,大萧条即是明证。另一方面,在没有存款保险制度的保护下,存款者的积蓄会随着银行等存款金融机构的倒闭付诸东流,再加上经济形势恶化造成的失业,一些人的生活将受到严重威胁。这些必将引发社会不安甚至动荡,进而影响社会再生产的顺利进行和阻断社会的发展。所以,维持金融体系,特别是银行体系的稳定,是人类总结历史教训得出的必然结果,也是当今世界几乎所有国家经济政策目标的核心目标之一。而存款保险制度的设立首先会通过保护存款者预防挤兑等危及存款金融机构生存的事件发生,进而减少存款金融机构倒闭破产的概率和数量。其次,在银行倒闭发生后,存款保险基金的善后清偿会减少存款者的损失,进而较少发生社会动荡的可能性。这就为人们应对经济周期性调整提供了较为宽松的环境,从而,也为现代经济的发展,提供了较为坚实的制度保障。

  二是促进了储蓄的增长。经济要可持续地发展,必须要有一定的储蓄增长,进而进行投资,创造未来的财富。存款保险制度的很大贡献在于通过保护中小存款者保证了存款储蓄的安全可靠性,这样人们愿意将一部分所得存起来进行储蓄,而进入储蓄渠道的货币通过银行系统进入投资领域,从而推动经济的发展。

  三是有利于银行体系的公平竞争。存款保险制度的存在,使得中小银行业可以从资金富裕的储蓄者手里吸取存款,进而通过自身的服务优势及经营管理优势等与大银行展开竞争。如果没有存款保险制度,中小银行和新设银行因其本身的不确定性,很难取得存款者的信任,也就很难吸收到存款,这种情况下,银行体系就会形成进入壁垒,市场结构就会发生变异。缺乏异质化竞争的市场结构会导致银行服务水平低下,配置资金的效率低下,而银行本身却坐收暴利。这也是中国为什么要引入存款保险制度的重要原因之一。

  二、国外存款保险制度暴露的问题

  在1982年到1992年之间,大约1500家银行倒闭了;银行倒闭频率一度达到每年200家。频繁的银行倒闭事件导致一家存款保险公司—联邦储蓄贷款保险公(FSLIC)在1989年的预算赤字超过1000亿美元,只好关闭。另一家存款保险公司—联邦存款保险公司(FDIC)也几乎倒闭。银行倒闭事件的频发使得不少人对存款保险制度的有效性提出严重质疑,其中不乏很多如拉詹这样的著名学者。那么存款保险制度到底存在哪些问题呢?

  1.存款保险制度最严重的弊端是道德危害,IMF前首席经济学家、芝加哥大学布斯商学院教授拉古拉迈·拉詹据此对存款保险制度提出尖锐的批评。在存款保险制度下,一是存款者对存款金融机构过度承担风险的行为不再过分关注,使得存款金融机构的外部监督弱化,这样存款金融机构更倾向于从事高风险的经营活动。二是一些国家的存款保险制度承担拯救问题银行以维护金融稳定的职能,也会刺激经营者为获取较高收益而选择高风险资产运作。如果缺乏有效的监管措施,必然会导致金融体系的不稳定。一家银行过度从事风险投资意味着银行资产的波动性超出社会最优风险水平。如果存在很多这样的银行,银行体系就会变得更加不稳定。此外,由于存款保险的负激励效应,银行过度从事风险性经营,也会使银行的投资活动偏离社会最优投资水平。总之,道德风险解决不好,存款保险将会导致银行体系风险的增加,进而影响经济可持续性发展。三是由于存款保险制度理赔超出保险基金自身财力的部分往往要从央行借款,而借款会导致基础货币供应增加,进而推动通货膨胀上升,普通大众将不得不承担货币税收。尽管存款保险制度可能孕育道德风险,但存款保险制度与近期世界范围内的金融危机的准确关系尚有待验证。

  2.存款保险制度可能会导致的另一个重要后果是逆向选择。存款保险制度,使得经营水平和风险较大的金融机构可以通过高利率来吸收存款。然后,再将吸收到的存款投向风险较高的项目。反倒一些经营稳健、风险控制出众的金融机构出于成本—收益分析,不愿意提供过高的利率,这样他们的市场份额反倒会缩小。即存款保险制度使得经营较差、风险较高的劣质银行损害了资质较好的银行。这会损害金融市场配置配置金融资源的效率,也对其他银行不公平。

  综合上面的分析,我们看到存款保险制度可能孕育的道德风险和逆向选择。这些道德风险和逆向选择在宽松的监管环境、全球化浪潮中可能会诱发大的金融不稳定,甚至金融危机。但蕴含道德风险和逆向选择并不意味着会现实地发生严重后果,通过对银行体系的审慎管理以及存款保险制度的完善和调整,有可能逐渐将道德风险和逆向选择降低至可接受水平,美国和加拿大已经开始尝试调整其存款保险制度,并取得部分成功。其主要措施有:

  一是实施风险厘定的保险费率制度。实行风险厘定保险费率制度,在保险制度中引入价格机制,使每个银行承担的风险与其银行经营风险水平相一致。风险厘定保险费率的确定应该按照边际利润定价,即使得由此确定的保险费等于边际利润,这样一方面使得投保银行的保险费可以更好地体现公平性,更能强化银行的自律性;另一方面,保险费作为价格会起到传导信号的作用,使得公众能够获得关于存款银行的较为充分的信息,进而在选择银行时少犯错误。

  二是强化市场惩戒的作用,即通过让存款人承担部分损失,以便加强存款人对投保银行进行更为慎重的选择甄别以及进行更加有效的监督。这样可以使出现问题的银行尽快关闭,从而抑制银行从事过度风险的短期行为。

  三是强化信息披露,及时向公众披露银行的真实的财务状况及其他相关信息,此举有助于存款人做出准确的判断与选择,并由此对银行施加外部影响,是防止存款挤兑和增强存款人信心的重要举措,也是强化市场惩戒的重要手段之一。

  四是强化资本管理,通过最低资本和资本充足率的有关限制,控制银行业务规模扩张的风险。

  三、中国建立存款保险制度可能面临的风险

  在中国特有的政治、经济、社会制度下建立存款保险制度,除了可能会出现上面的那些问题,还有可能出现如下问题:

  首先,存款保险制度的建立可能会增强国有商业银行的风险偏好,监管当局对此应有一定准备。很多人将中国目前的存款保险状态定义为“国家隐性担保”。但是这并不意味着国家必须全额承担银行因破产而引起的损失。1998年,中国人民银行决定对海南发展银行进行关闭清算,指定中国工商银行(601398,股吧)托管海南发展银行的债权债务,除对其境外债务和境内居民储蓄存款本金及合法利息保证支付外,对其余债务待清算后偿付。“隐性担保显性化”可能诱使银行经营管理人员更倾向于用银行资产去“赌博”,即更倾向于从事和扩张风险较高、利润较大的业务。如以较高利率吸收存款,从事风险较大的贷款,从而不适当地增大银行承受的风险。因此,如果存款保险制度在控制道德风险和逆向选择方面关注不够,可能会降低银行自身的风险意识和审慎经营意愿。

  其次,存款保险制度还可能会引起银行监管松弛。一旦中国的存款保险制度将对投保银行的监管纳入自己的职责,存款保险制度的建立有可能导致存款保险机构、银监会、人民银行共同参与的多头监管,如果不能加强三者之间的信息交流和协调配合,可能会出现扯皮现象,难以形成监管合力。因此,虽然增加了存款保险机构的日常监管,但对银行的监管力度也存在不变紧反变松的可能。

  笔者认为,尽管存款保险制度近年来遇到了一些问题,但存款保险制度80来的成功和效果是被大多数人所认同的。而且,直到现在,绝大多数国家并没有放弃存款保险制度的迹象,而是纷纷主动进行制度的完善和调整。在中国目前的金融现状下,金融改革是现实所迫、势在必行,而要推进金融改革就必须建立存款保险制度。但是,在建立存款保险制度时一定要对有可能出现的各种情况进行充分的考量,未雨绸缪,只有这样才不至于在建立存款保险制度后陷入被动。

  中国为什么要建立存款保险制度

  对于中国是否需要建立存款保险制度以及中国建立存款保险制度的时机是否成熟,学界和金融监管层都有很多争议。笔者以为,虽然存款保险制度有一定的负面效应,但其正面效应也不可忽视和否认。从中国目前的银行体系和经济形势分析,我们需要建立存款保险制度,以便进一步推进金融改革,进而发挥市场机制在金融资源配置中的决定性作用,更好地发挥金融对实体经济的支撑作用。

  一、存款保险制度是促进民因资本进入金融领域、打破金融垄断的关键

  由于历史的原因,中国的银行体系形成了国有资本垄断的局面。尽管我们国家对银行业改革和银行治理的改革都取得不少成绩,但随着世界经济形势的变化和我国经济结构性矛盾的日益突出,国有资本垄断的银行体系显示出极大的不适应性。由于缺乏异质化竞争,高度垄断的国有商业银行缺乏推进商业化改革、提高经营效率的动力和压力。国有商业银行常常选择高杠杆、高风险的经营模式;对实体经济的支持不断减少,造成大量中小企业融资难的社会经济问题,导致金融资源配置效率低下;同时,国有商业银行缺乏提高服务质量的激励,在长期的垄断保护下维持着低效率、高福利的平衡;因为治理结构的限制和监督约束的不足,金融腐败也较为严重。国有银行的现状使得现有的银行体系的结构固化,不利于金融对经济社会的正面作用的发挥。所以,2013年7月国务院常务会议提出要容许民营资本设立银行,以改变现有银行体系的异化。而且,民营资本也对设立银行表现出极大的热情,截止目前已有阿里巴巴、苏宁等多家民营企业申请设立民营银行。民营银行在获得设立资格后如何与现有的国有商业银行竞争,如何吸收存款,将是下一步银行改革十分现实的问题。如果没有存款保险制度,一旦民营银行倒闭,存款者的储蓄存款难以保障,即使民营银行支付再多的利息,也很难吸收到存款。而民营企业自身募集的资金在资金涌动的银行市场不过杯水车薪,难以吸收存款的民营银行最终将必定沦为民营企业的融资平台,岂能奢望这样的民营银行通过市场性竞争对国有商业银行体系形成“鲶鱼效应”。所以,从发展民营银行的角度讲,必须建立存款保险制度。

  二、存款保险制度是存款利率市场化的前提和基础

  世界其他国家利率市场化的经验表明,存款利率市场化是利率市场化改革最深刻、不确定性最多的一步,建立存款保险制度有利于减少存款利率市场化带来的波动。一旦放开存款利率,长期压抑的存款利率会激烈震荡,韩国等国的利率市场化都发生过类似的现象,这是市场逐渐调适的必然结果。但市场是无情的,市场的调整伴随的是对银行体系的冲击,一些资产状况较差、经营能力较弱的银行会在竞争中倒闭破产,或者被较大的银行吸收合并。一些资产质量较好、经营管理优良的企业也有可能受到冲击。所以,为了防止银行竞争加剧出现银行不良贷款增多和资产贬值带来的挤兑危机,需要建立存款保险制度。

  三、建立存款保险制度是维护金融体系稳定和社会稳定的安全网

  经过30多年的经济、金融改革,我国的金融市场化程度有了很大提高,但与此同时,金融体系的不稳定性也在加大:一方面,个别金融机构的经营风险不断加大;另一方面,金融机构之间的资金往来更加密切,相互依赖的程度更大。从而从个别风险和系统性风险两个方面加大了我国金融体系的不稳定性。发达国家的经验表明,存款保险制度对维护一国金融体系的稳定具有非常重要的作用。在我国建立存款保险制度,不仅可以通过改变存款者的预期减少挤兑等金融事件的可能性,也能在问题银行倒闭后通过理赔维护中小存款者的利益来稳定社会环境。

  四、建立存款保险制度是完善金融监管体系的客观要求

  根据作用时间和功能的不同,可以将世界各国对银行业监管的主要措施分为三类:一是预防性措施,主要指金融机构的开业登记管理、资本充足率管理、金融机构清偿力管理等一系列法律法规与政策,其代表是1975年通过的、多次修订的巴塞尔协议。二是临时性救援措施,主要指金融机构发生清偿困难时,根据金融机构的情况,采取的应急性救援措施。三是事后补救措施,主要指存款保险制度。这三种措施联合发挥效应,才能对金融体系实施更为全面有效的监管。目前,我国在前两项措施方面取得不少经验,也取得不少成绩。但对存款保险制度这一项,虽早在1993年就已提出,但至今尚未推出,仍是一大空白。而最近几年越演越烈的银行挤兑风波、钱荒暴露的银行体系的脆弱性,也构成建立存款保险制度的现实依据。

  关于建立存款保险制度的设想与建议

  一、建立存款保险制度不可瞻前顾后

  早在1993年,国务院首次提出要建立存款保险基金,央行自1997年开始就着手研究相关制度,但此后进展非常缓慢。对存款保险制度争议多年而没有实质性结果的主要原因在于:

  一是政府对于银行业存款一直有隐性信用保障,而存款保险制度实际上是从对存款的全额保险转为部分保险。因此反对者认为,此前储户所有存款都受政府信用兜底,如果推出银行存款保险,人们心理上反而会觉得存款的保障程度降低,进而抵制推出存款保险制度。

  二是存款保险制度的设计使得存款保险制度对不同银行机构的影响出现分化,一方面,一些经营状况较差、资产质量不好的银行,可能遭遇存款流失;另一方面,也可能导致公众将存款从中小银行转移至大银行。

  三是存款保险制度建立后,如何进行监管主体的设计、不同监管部门的权限协调,以及怎样构造具体监管模式和机制等,都面临众多挑战。

  四是宏观经济波动往往阻碍其推出,一些人认为,在经济不景气时建立存款保险制度,不仅成本高、风险大,而且还会加重银行经营困难,引发系统性风险。

  五是对于大银行来说,获得存款的能力相对较高,因此参与存款保险的积极性有限,而小银行的参与需承担较高的保险费成本,也弱化了其动力。

  通过多年的改革发展,我国的金融监管能力有了很大提高;商业银行治理结构现代化的水平大大提高,大部分商业银行已经完成股份化改造,一些资本实力雄厚、经营规范的商业银行实现了上市;政府应对系统性风险的综合水平也不断改善,所以,就目前的情况而言,我们国家的金融现状和政府的金融监管能力,足以支持存款保险制度的重要改革。同时,经过多年理论探讨、法律和法规的探索、实务部门在工作层面的准备、对国外经验的全面借鉴等,目前推出该项制度已经具有了相对充足的理论和政策基础。

  综上所述,建立存款保险制度不仅有其紧迫性,也有其现实性和可行性。下一步要做的就是认真总结世界各国存款保险制度的经验,细致分析我国的经济制度与存款保险制度协调性,全面考量存款保险制度可能带来的道德风险和逆向选择,设置出适应我国国情、符合国际潮流、体现时代要求的存款保险制度,并择机推出。

  二、建立存款保险制度要立足本国、

  放眼世界

  (一)我国存款保险制度的制度目标设想

  根据我国银行业现状和我国的政治架构,我国的存款保险制度的主要目标应该定位于:保护中小存款者的利益;稳定存款者的预期,防止非正常挤兑等突发事件影响金融稳定。这样不仅具备世界其他国家存款保险制度目标的一般特征,也有利于即将加速的金融改革。根据十八届三中全会的精神和央行有关官员的表态,民营银行即将放行,存款利率市场化即将提速,当此之时,设定如上的存款保险制度目标无疑有利于金融改革的推进。同时,笔者不主张我国的存款保险制度包含金融监管的职能,原因有三:一是现有的银行监管体系是完整的,监管效率较高,只需随着经济的发展加强审慎性监管即可,无需另外的机构介入。二是让存款保险管理机构承担一定的监管职责会分散金融监管的权力,这与银行混业经营背景下大一统的金融监管模式背道而驰。三是如果赋予存款保险制度金融监管的职能,会与现有金融监管权力配置产生冲突,不利于存款保险制度的推进。

  (二)我国存款保险制度管理及机构设置构想

  我国存款保险机构成立初期可由央行负责筹建和领导,不另行独立设置机构。主要理由有:(1)虽然我国对金融业实行分业经营、分业监管的管理模式,对金融的监管主要由“一行三会”负责,但央行在整个金融监管中处于领导地位,按照这种架构模式,新成立的存款保险监管机构应当纳入央行的领导之下。(2)中央银行附属型存款保险管理机构设置有利于加强中央银行的监管能力,提高监管效率,有利于货币政策的实施。(3)避免另设机构、重复管理的弊端。

  为了实行我国存款保险制度的预设目标,提高存款保险制度的管理效率和水平,我国的存款保险机构应该按公司制运作。存款保险管理机构可在保持与央行机构设置一致的基础上分三级管理,中国人民银行各大区行设立一级分支机构,在中心城市、地区城市设立二、三级分支机构。为了减少地方政府的干预、增强存款保险机构的独立性、提升存款保险机构的管理水平,应实施垂直管理。

  (三)我国存款保险制度的层次性与费率设定

  为了有效减少存款保险制度的逆向选择问题,可根据不同存款机构的风险差异对存款金融机构进行分类:

  第一,股份制商业银行存款保险层。参保机构由全国性和地区性股份商业银行构成,虽然其经营规模较小、受到一定的地域限制,但其经营规范程度较高、资产结构相对合理、管理水平相对较高。

  第二,国有股份商业银行存款保险层。参保机构包括四大商行,经营网点多、规模大、资本充足率高、管理较为规范。国有商行保险层对改变现有隐含式担保模式具有重要的作用,也有利于增强国有商业银行的活力和竞争力。

  第三,城市商业银行和城乡信用社存款保险层。参保机构有城市商行和城乡信用社构成,其特点是遍布全国城乡,但规模小、管理水平低下、抵御风险的能力较差。

  在上面分类的基础上对不同层次存款金融机构确定不同保险费率。

  (四)参保方式

  笔者认为我国的存款保险制度宜采用强制式参保方式,主要原因有:(1)国际上80%以上的国家采用强制参保方式。因为参加存款保险会承担一定的额外负担,在这种情况下,一些信誉卓著的大银行不愿意参保。但从中国金融体系来讲,系统性的金融风险使得所有银行都有倒闭的可能性,而这些金融巨无霸一旦倒闭,对金融秩序的冲击和对经济的发展影响更大。所以,有必要通过强制手段要求这部分银行参与保险。(2)我国的存款金融机构和存款人的风险意识有待提高,很多金融存款保险机构意识不到存款保险制度的价值,对参加存款保险持反对态度,但同样银行倒闭的风险是外溢的,因此必须采取强制参保方式。

  (五)存款保险基金来源与运用

  我国的存款保险基金的主要来源应分为4部分:(1)由国家拨款、央行出资、大银行参股形成资本金,待存款保险基金达到一定规模后,偿还国家财政拨款、央行和各大银行的资金,并支付一定的利息。(2)参保机构的保费收入。(3)存款保险基金投资收益及利息收入。(4)特殊时期,向央行等机构的临时性借款。

  存款保险基金的运用主要有3项:(1)保险理赔,即在问题投保银行倒闭破产后对满足赔偿条件的中小存款者的赔偿;(2)管理费用,包括管理机构的运营费用、管理人员的工资等;(3)依据有关法律和规定进行投资,对于富裕的存款保险基金,存款保险机构可根据有关规定进行投资,如购买国库券等。

  存款保险基金要按照有关章程规定,专款专用,严禁挪用。同时,存款保险管理机构要定期要全国人大汇报资金情况,向社会披露资产负债情况,接受来自各方面的监督。

  三、建立存款保险制度离不开配套制度建设

  建立存款保险制度,需同时跟进以下内容:

  (一)修订和完善相关法律法规

  第一,尽快完善和出台由中国人民银行、发改委、财政部、银监会等部门制定的《存款保险条例》,将它作为行政法规指导我国存款保险制度的构建,对存款保险制度进行清晰、明确的法律界定,以便所有人都能明确存款保险机构的性质、地位、职责、保险对象、投保方式及理赔方法,存款保险机构能规范运行、迅速处理问题银行、有效地保护存款人利益。待存款保险制度投入运行之后,再在《存款保险条例》基础上,正式起草《中华人民共和国存款保险法》,从而确保存款保险机构具备足够的权威性和相对独立性。

  第二,更为广泛地对现行法律体系进行调整、补充及完善,在现有《中央银行法》、《商业银行法》及《担保法》的基础上,进一步完善《金融机构破产法》和《私人财产保护法》等,特别需要加强对金融机构市场退出机制的立法,制定完善的金融机构破产法律。

  (二)加强舆论宣传

  国外存款保险制度的运行实践表明,社会公众对存款保险制度的了解程度与该国存款保险制度正常发挥作用有着密切的关系。强化舆论宣传,可以使银行等存款金融机构和普通存款者认识到存款保险制度的重要意义,并可以使银行在日常运营中更加审慎,存款者在选择银行和做出存款决策时更加理性。

  (三)探索建立银行风险评估体系等配套措施

  国外存款保险制度的运行经验表明,存款保险制度在消除一部分道德风险和逆向选择的同时又会带来新的道德风险和逆向选择,而风险厘定费率目前被公认为最有潜力的利器。但实行风险厘定费率需要较为完善的风险评估体系。

  第一,研究建立包括偿债能力、运营能力、盈利能力、贷款投向方式等因素在内的多层次风险评估指标体系,以便能够能综合反映商业银行信用风险的程度。

  第二,大力鼓励、支持独立性的银行风险评估机构的发展,银行风险评估机构宜由第三方社会组织承担以确保其独立性和专业性。

  (责任编辑:jianshan)

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